评《政府在现代议会立法中的角色研究》
石东坡[1]
内容提要：政府在现代议会立法中的角色是立法实际过程中比较复杂和非常关键的一个重要问题，并由此成为践行法治、达致宪政进程中立法体制科学设定和规范实现中无可回避的一个重大问题，也是立法学理论研究中必须加以回应和论证的一个重点问题。明晰政府在现代议会立法实践中的实然状况、制度规定，并就其实效进行规范评价和价值评定，提出针对规制政府“主导”议会立法角色的基点与举措的同时，在立法学知识体系的深入拓展、研究方法的综合运用、学科功能的有效发挥以及法学学科的有机融合方面具有积极的探索意义和先导的引领作用。
关键词：政府；议会立法；角色理论；结构化理论；复杂性思维；学科建设
伴随着我国社会主义市场经济法律体系基本形成的历史进程，在法学诸多学科的知识体系繁荣和发展的现实图景之中，立法学日益得到重视和不断得以开掘。如果说以《立法学》（周旺生著）、《当代中国立法》（郭道晖总主编）、《立法机关比较研究》（李林著）等的陆续面世为标志，我国立法学学科建设中的奠基阶段已经得到夯实；那么，在近十余年间，立法学的研究得以深化则呈现出以下三种态势：第一，以《政府在现代议会中的角色研究》（王保民著）、《立法过程：制度选择的进路》（王爱声著）、《法律绩效评价机制论》（汪全胜著）等为标志，一般立法学或者说立法学总论的研究在深度和广度上都得到拓展；第二，以《中央与地方立法关系法治化研究》（封丽霞著）、《高新科技园区立法研究》（陈俊著）、《民族区域自治制度的发展与完善——自治区自治条例研究》（宋才发著）等为标志，我国立法制度及其实践的问题研究相对集中并越加厚重；第三，以一系列专家建议稿和立法研究报告（比如《物权法》、《模范刑事诉讼法典》等）、《经济立法问题研究：制度变迁与公共选择的视角》（孙同鹏著）、《生物安全立法研究》（于文轩著）等为标志，部门立法学或者说立法专项问题研究的发展尤为迅速[2]。这样，立法学的学理属性和应用功能都得到了加强和凸显，促使立法学的视野更加开拓、资讯愈加丰富、纵深持续挺进。
其中，陕西人民出版社2009年底出版的《政府在现代议会中的角色研究》（王保民[3]著）一书，尤其给人以鲜明而深刻的印象。几番捧读，在其28万字的篇幅之中的诸多论述给人以回味，而不只是冲击。该专著注目于议会立法实践中的政府角色，在比较归纳若干国家的议会与政府的立法互动关系之后，给予基本的评判和理论的反思，始终基于立宪主义的立场，着眼于提升议会立法的民主含量与科学成分，梳理、优化和健全立法的诸种关系、诸项制度，以独具的理论眼光和深刻的学术见解对这一关乎立法实践全局的重要议题给出了独立思考和独到观点。该著作研究发现，自20世纪以来，西方主要国家议会立法中政府通过立法提案、委任立法、立法否决等对于立法项目、立法进程、立法内容的影响度非常深重，并对于其经济社会发展的客观情势、宪法立法制度的渐次演变、不同立法主体的参与程度等进行了原因探析，澄清了面对政府相对强势的角色实际，西方议会立法所进行的在立法回应能力、立法创设能力和立法协调能力等方面的调整状况。进一步，在比较法的背景下，立足我国的立法制度规定的同时，更加坚实的站位于我国立法实际运作状态之上，该研究指出，我国立法实践中政府的作用非常突出，需要加以辩证对待，其功能角色的调适要基于我国的宪法规定和立法体制，在坚持和完善人民代表大会制度的前提下，既要继续发挥政府在立法中的资源优势和独特作用，又要进一步增强人民代表大会及其常务委员会的立法审议和监督能力，并加强对政府立法的监督和控制体系。
综观该书丰厚的理论内涵、丰富的理论信息、丰满的论证内容，在充分肯定作者的驾驭能力、论证能力和表达能力以及扎实功底、规范意识和开阔视域的同时，深感该专著有着如下突出特点：
第一，以“角色”的范畴提炼概括议会立法中政府的参与方式、影响程度和“正当”行使，精当准确。对于立法作为一个国家和社会的正式制度规范创设和奠立的重要正政治法律实践活动中的多元化的参加主体以及多样化的参加方式（不仅仅是渠道途径的问题，即便同一主体也会以多种面目而出现。）怎样进行相对清晰的概括？显然是具有较大挑战的。一方面有可能囿于立法制度特别是立法的正式规则，拘泥其中，而对于实际发生和运作着的立法的生动样态而难以顾及；一方面也有可能因为沉浸于立法的变动不拘，而专注于尽管可能见微知著的细枝末节，而对于其加以必要的审视有所欠缺。这两者之间的勾连通过怎样的一个概念中介？对此是见仁见智的，而作者王保民教授则是汲取和借鉴了富有一般意义同时又在立法实践的分析中有着适用性的社会角色理论，可以说既是科学的社会分析和研究方法的有效运用，又是对于在已有的立法学研究历程之中带来一定的扑面新风，尽管此前在授权立法等的研究中对于政府在整个立法中的地位和作用的研究已经有着较多的文献。
角色理论是在上世纪20-30年代由米德、林顿等美国社会学家逐步使用戏剧中的“角色”这一概念，并用于描述和归纳社会交往活动中的个人行为、地位，突出社会关系主体的特定性和交互性而发展起来的。米德认为角色是在“扮演”体验、感知并不断自觉地实施之中得到确立和发展的，并因此使得社会交往活动及其关系形态得到固化和延续。林顿则强调社会结构是作为行为规范体系而存在的，在具体的社会交往情境之中通过社会文化氛围的熏陶和社会规范的约束，促使特定社会成员“按照社会文化所规定的剧本”进行着角色的接受和（被）塑造。随后，帕森斯、默顿、达伦多夫等进一步丰富和细化了角色理论并使得“社会角色”成为一个基本的分析范畴[4]。在社会学中，通过对于社会角色的类型划分所折射出来的二元思维可以看到，自觉与自发、规定性与开放性等的类型之间，均表征着“角色”所隐含着的规范设定、预设期望与实际扮演、能动表露之间的张力关系。
这一点可能是“角色”得到界定的困难之所在，但也正是一个事物所包含着的内在矛盾的规定性。作为构设社会制度体系和规范系统的尽管已经不是唯一但却依然是主导部分的议会立法，其中的多种主体——角色、即便是一种主体的多重角色，既是在给定的、继受的政治法律制度之下，又必然由于自身在国家统治和社会治理的实践面向中使得该角色呈现出多个“哈姆雷特”的情形。政府，尽管在治道变革、协同治理、不规制运动的诸种思潮的作用下有着“政府再造”的相对收缩、结构调整等的变化，但是在包括立法的政治发展和行政实践中，她绝不仅仅是“扮演”，而甚至有着角色规范的“突破”。这样，首先需要的不是对于其行动实际的、本着一定尺度的衡量，或者本着某种功利目标的考量，而是对其角色的白描或叙述。这一定构成本论题研究的坚实基础。我们欣喜地看到，作者在这一点上，收集汇总并且归类概括了若干主要不同国家的立法实践，以比较扎实的事实结合体系化的立法权力的解析与立法过程的阶段性划分的运用，给出了在议会立法中的政府的“角色”及其亚类型的角色的明确，具有较强的说服力。而这相对于以往的研究而言，在解释力、整体感和科学性上有所推进，又不失具象化，也将不同国家和时期的、不同阶段和环节的差异性得到了保留和呈现。
第二，以制度和实践的双向互动，勾画出议会立法中政府角色所依托的制度背景及其所产生的制度效果和未来的制度变迁，浑然严谨。毫无疑问，在国家代议机关的立法权限行使中，不论是在三权分立的原则下，还是在人民代表大会制度作为根本政治制度中，必须面对着立法权限与公民权利的关系、立法权力与政府权力的关系等约束，必须有着能够为一定的政治构架、宪法制度所支持和包容的可能性[5]，尽管这种可能性在一定的历史时期是被弱化或者通过一定的政治文件等的形式加以补强的。这就表明，社会行动是在既定的制度结构之下得以展开的，而这一点不仅仅是其获得一定的形式合法性的外在体现，而且是能够获得哪怕是一种勉强和笼统的实质合法性所必须的。否则，社会结构就不仅仅以其实际涵盖的资源要素发挥作用，而且会以其规则的抽象化、形式化、成文化产生对于该立法行为的压力、阻力，更何况作为制度生成的主要或者说基准的渠道，立法相对于纯粹的政治决策的其他行动，更需要在这一点上确立其起点和支点。这不仅仅是对于一定的立法权限、立法项目、立法内容而言，而且是对于立法活动过程而言；不仅仅是其作用力（而不仅仅是法律效力）及于立法过程中的法定的行动者，而且同样会指向和束缚非法定的行动者、参与者。
那么，其中的各种行动者是不是全然接受和践行其担负着的、不可卸载的社会结构及其各种要素的规驯和规约归顺于一体的制度规则？这则是复杂和随机的。这也正是无数具体的社会实践的个性化、开放化以致产生非预期的行动后果的可能性之所在。所以，既要重视行动的约束条件——时间、空间、社会、群体以及个体的种种因素的加入，特别是被卷入和镶嵌的社会结构中的制度、规则——这正是制度（文明）特有的功能对于社会利益格局的延续、对于社会文化传承的葆有等的作用之所在；又要注意到不论是在宏观的譬如议会立法的社会实践、还是微观的譬如社会个体之间的交互行动等所具有的非决定性、社会性，以及一定的社会行动相互之间的差异性，并且在结果上，更需要注意到一定的社会行动基座之上所构筑的哪怕具有暂时性的虚拟的社会网格状态。而这种虚拟的社会网格又有可能具有着相互的近似性、历时的重复性、多方的认同性，由此就会在“行动流”上加以沉积、积淀和凝固，并由此和既有的正式的制度规范形成一种磨合，与此相伴随着一并还会有这在人的思想意识及其传播交流之中对于此种行为方式的合理性的主张和诉求。这样，正如恩格斯所说的：“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样一种需要，把每天重复着的生产，分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来变成了法律。”[6]
上述似乎偏离了对于该著述的分析和评价，其实不然。这恰恰是在试图运用这样一个基本的社会结构与社会行动之间的相互依存、相互交织的关系判断，来更加总括地理解在议会立法之中，政府行动、政府角色及对其正当性的追问和考虑。政府在原本是议会“绝对化”主导的（国家）立法之中何以有着其实际的角色，并且一旦是一定的角色，就是在回应一定的预期、就是有着其现实上的“合理性”的，而这一点又将怎样对于原本正式的、清泠的立法制度规则产生怎样的渗透、冲击和变化？这种情形是不是为法律科学的眼界所囊括？由此还有没有“纯粹的法学”？可以说围绕着“法律制度”进行的相对客观化的研究，是以往至今的“法学”的专属一般，围绕着“可能产生、实际一定在产生着法律意义和效果的行动”的相对主观化、实证化、社会（学）化地研究，则是政治科学、政策科学、社会科学的原有领地。而现在倘若在贯通两者的“结构化理论”的背景下进行考察，则正如本书那样，呈现出来的就是由着政府在议会立法中的行动的逐渐开展、步步达到的角色的“冠冕”、权力的“攫取”，以及规则的“重塑”。
可见，王保民教授的这本专著，不仅仅是对于“议会与政府的立法互动”进行剖析，而且在其将静态的制度规定、动态的实际运作与规范的价值评说三者相融汇的时候，就已经在自觉不自觉地既努力避免回到既往的法学研究的怀抱，又试图不沉溺在描摹其所然的止境。这就存在着“政府参与议会立法的行动与议会立法规则的演进的互动”，并且是在全书的统领的一个隐含着的逻辑始终了。吉登斯“结构化理论”的核心所认为的“社会系统的结构性特征, 既是其不断组织的实践的条件, 又是这些实践的结果。结构并不是外在于个人的，……它既有制约性同时又赋予行动者以主动性”，“行动并不是由一堆或一系列单个分离的意图、理由或动机组成的，而是一个我们不断地加以监控和”理性化“的过程。”[7]似乎在这里，有一定程度上的印证和运用。进一步，在吉登斯的结构行动二重性的理论与方法之下观察本书，就会发现，其不仅是在以社会角色理论进行立法实践的术语化概括，不仅如此前立法学界那样将“立法程序和立法过程”的合二而一、又一分为二地进行关系的辨析，而是在行动——角色——制度（基础的立法制度与具体的立法制度，前者比如立法权限制度即体制，后者比如立法辩论制度、立法听证制度、立法审议制度以及立法审查制度等）的双向的、开放的视野之中进行的考证和思索。这一点对于立法学研究所具有的启迪作用和普遍意义可能还是值得品味的。
第三，秉持复杂性思维，多维度透视复杂性问题，对于议会立法中的政府角色予以政治理论、立宪主义和立法理念的多角度测评。“思考复杂性问题是对当代思想的重大挑战，它要求改革我们的思维方式”。“它致力于：提出和发展的认识手段要求能够把研究对象联接于其背景、其环境，能够把整体与其每一个部分相联和设想整体与部分之间的相互作用，还能够包容和超越在经验——理性的认识深化的过程中所遭遇的逻辑矛盾。”[8]那么，就议会立法中的政府角色而言，显然是一个“复杂性问题”，这就需要调动和运用学科融合的知识资讯，不仅如此，更需要在复杂性思维的科学运用之中进行解析和研读，才不至于成为一个尽管涉猎多科部门，垒砌多方知识观点，但是却缺乏对于该事物整体性判断和局部性诊断相统一的非线性的思维方式之下的应有辨析。而本书在这个具有横跨度和集成性很高的问题上，一方面，应用政治科学中对于议会、政府、立法、治理及其社会历史环境和时代发展背景等的实证素材和利益分析，另一方面，又坚持着立宪主义[9]的基本立场，对于宪政、民主、人权以及在此之下对于立法的民主性、合法性的探求。再一方面，还归之于立法科学、法律科学对于立法本身的制度规范的批判性以至于建设性的具体而富有针对性的分析和建言。这就展示出该论题的原本具有着的复杂性和内部的有机性，并有利于对相应立法制度建置的再完善内容选项以及供应时机的综合把握。
与此同时，外在地由学科的角度观察，可以说本论著在政策科学意义的抑或法律科学意义的立法学以及宪法学、行政法学等的学科交融与各自发展上都有一定的参考价值。在执教硕士研究生有关课程中，该著述作为指定参考书，也受到同学们的关注和研读。
当然，这本专著一如任何美玉一般，有着白璧之瑕，容后专论与商榷。诚挚期待着能够在逐一剖解相应专著的过程中，勾勒出我国大陆地区立法学发展演进的基本轨迹和可能的大致走向，并进一步发挥立法学回馈于立法实践的应有作用。
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[1] 石东坡，教授、博士、硕士生导师，浙江工业大学法治浙江研究中心副主任、法学院副院长，北京大学立法学研究中心研究员、山东大学威海立法研究所研究员等。
[2] 当然这种划分是相对的或坦率的说是非常主观的，毕竟比如《法理探索》（周旺生著）、《法典编纂论》（封丽霞著）、《法律修改研究》（杨斐著）、《政党、国家与法治：改革开放30年中国法治发展透视》（封丽霞著）等的分类是非常困难的，具有贯通性和基础性。再者，议会与立法制度比较研究没有作为单独一类。同时，《李鹏人大日记》、《为立法辩护》（莫纪宏著）等立法纪实累作品同样没有单独作为一类。
[3] 王保民，教授、博士、博士生导师、福布莱特访问学者，西安交通大学法学院副院长。
[4] 参见：《中国大百科全书(社会学卷)》，中国大百科全书出版社1991年版，第311-312页。
[5] 在这一点上，被一些学者描述为“偶然”的美国联邦最高法院的司法审查制度、违宪审查制度在其合理性论证上，是有着或者说必须有着在宪法法理（Constitutional Jurisprudence）、乃至于宪法文本上的空间的，尽管可能是牵强的。而这种牵强在后续的政治法律实践包括联邦最高法院的后续一系列的启动和宣布违宪的实际判例。苏力：《制度是如何形成的？——关于马伯利诉麦迪逊案的故事》，载《比较法研究》1998年第1期。当然这里有一个如何看待《联邦党人文集》与美国宪法创制的关系问题，如何看待宪法法理和宪法文本之间的关系问题。
[6] 《马克思恩格斯选集》第2卷，第538、539页。
[7] 参见李红专：《当代西方社会理论的实践论转向——吉登斯结构化理论的深度审视》，载《哲学动态》2004年第11期。
[8] （法）埃德加．莫兰：《论复杂性思维》，载《江南大学学报》（哲学社会科学版）2006年第5期。
[9] “立宪主义是依宪法监督国家权力并保障人权的政治原理。”参见韩大元著：《亚洲立宪主义研究》，中国人民公安大学出版社1996年版，第2页。朱福惠：《立宪主义宪法规范的法理诠释——兼论中国宪法规范的特殊性》，载《暨南学报》（哲学社会会科学版）2006第3期。当然对于近代现代立宪主义的思想源流与差异还是需要进一步研究的。
来源： 浙江法治在线 （本文发表于《浙江工业大学学报（社科版）》2011年第4期；并应约经充实修改后发表于北京大学法学院朱苏力教授主编的《法律书评》。）
